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环评改革刻不容缓

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环评改革刻不容缓

* 来源 : * 作者 : 宋颂 * 发表时间 : 2015-12-23 * 浏览 : 37

    11月1日,新版《建设项目环境影响评价资质管理办法》由环保部公布并开始施行。11月27日,涉及内蒙古、海南、云南、新疆等10省(区)的15个项目的建设单位和编制环境影响报告书的环评单位被环保部公开点名通报批评,原因是这15个项目环评报告书公众参与中的“公众”并未参与环评,环评要求的公众参与成了“走形式”。

    截至2014年2月,我国共有环评机构1158家,其中甲级机构192家,乙级机构966家。环保部门的统计数据显示,全国1100多家具有资质的环评机构中,422家有过违法、违规案底,占比超过1/3。众所周知,环评是减少污染、保护生态环境的前置性措施,相当于环境保护的一道闸门。如果这道闸门把关不牢,环境保护怎能不沦为纸上谈兵?

    行业鱼龙混杂

    在此次被环保部点名的15个项目中,央企投资项目赫然在列:中电投内蒙古土默特右旗电厂一期2×1000MW超超临界燃煤空冷机组项目,其建设单位是央企中电投蒙西能源有限责任公司,环评单位是中国电力工程顾问集团华北电力设计院工程有限公司。由中国电力工程顾问集团华北电力设计院工程有限公司负责环评的另一建设项目也在通报批评之列,该建设项目是福建可门电厂三期工程。

    值得注意的是,15家被公开通报的环评单位中,有一家是“红顶中介”。据环保部披露,宁夏紫荆花秸秆造纸循环经济示范项目清洁生产本色纸、有机肥项目,其建设单位是宁夏紫荆花纸业有限公司,为这个项目做环评的是北京中科尚环境科技有限公司,该公司原隶属于环保部环境出版社,系环保部责令今年年底前脱钩的环保部部属8家“红顶中介”之一。

    从2011年8月起,环保部就在全国组织开展了为期3年的以“资质、人员、质量”为重点的环评机构专项执法检查。2012年4月至11月,环保部在全国范围内抽查了191家甲级机构和310家重点乙级机构,总共有88家环评机构被查出问题,占受查机构的17.56%。2013年1月28日,环保部在通报中称,在近期开展的全国环境影响评价机构专项执法检查中,已对存在问题的88家环评机构分别提出了取消资质、限期整改、缩减评价范围、通报批评、内部整改等处理意见,并对49名相关责任人员予以通报批评。

    自2015年以来,环保部点名通报环评机构不诚信行为已不止一次。3月6日,环保部通报了一批存在违法违规行为和不符合资质条件的环评机构、环评技术人员的处理情况,决定对63家建设项目环评机构和22名环评工程师分别作出取消资质、缩减评价范围、限期整改、通报批评等相应处理。被查处的问题包括无化工石化医药类别环境影响评价工程师、主持编制的相关环境报告标准引用不当、污染源计算有误、遗漏污染源分析、降噪效果缺乏依据等。在通报的63家建设项目环评机构中,有11家是在京机构。10月13日,环保部向社会通报2015年度环评机构检查情况。因环评文件质量低劣、环评工程师挂靠等问题,66家环评机构、16名环评工程师被处理,其中部分环评机构被取消环评资质,存在挂靠行为的环评工程师则被列入“黑名单”。

    环保部总结出的环评机构在环评工作中存在的一些突出问题包括:环评机构发展仍不平衡,专业性的大型环评机构数量偏少,部分地区工作能力严重不足;一些环评机构内部管理制度不完善,质量审核体系不健全,环评工程师负责制流于形式,档案合同管理混乱;一些环评机构编制报告书(表)过程中不踏勘现场、不开展环境状况调查、不分析数据可靠性和代表性,甚至弄虚作假;一些环评机构超越资质范围从业,出租、出借资质,甚至通过提供虚假材料等欺骗手段取得资质。这些问题在一定程度上阻碍了环评制度的执行,制约了环评事业的发展,部分问题甚至造成了恶劣的社会影响,损害了环评机构的社会信誉。

    一次次通报查处令整个环评行业鱼龙混杂的乱象昭然若揭。环保部表示,目前正在开展全国范围的专项整治行动,将继续严厉打击环评资质出租出借等违法行为。《建设项目环境影响评价资质管理办法》已颁布并于今年11月1日正式实施,环保部门将以此为契机,全面强化环评机构监管,对环评文件质量低劣的机构和编制人员,一经发现,负责审批环评文件的环保主管部门均有权直接处理、处罚。

    环评改革刻不容缓

    业内专家普遍认为,当前环评机构公信力不高已是不公开的秘密。一些环评机构唯政府、环保部门与项目建设单位马首是瞻,甚至搞权钱交易,环评报告缺乏科学性、可行性与中立性。究其原因,在于现行体制下,在政府、环保部门、环评机构与项目建设单位之间存在着一条共生共荣、错综复杂的“利益食物链”。

    特别值得关注的是环评机构与企业间的博弈,一些环评机构在扩展业务的时候往往会强调自己同拥有审批权的环保机构的良好关系,并以此招徕业务。环评单位在环评市场竞争日益激烈的情况下往往会先接下业务,为了得到剩余的费用,环评单位自然会竭尽全力去让环评报告获得通过。如果环评单位不能使环评报告获得通过,企业将不会给付剩余款项或者延期支付。但是,环评机构想让环评报告顺利通过就必须同报告的审批机构——各级环保部门有比较特殊的关系,或者采取一定的措施来建立这种关系。

    2014年11月26日至12月26日,中央第三巡视组对环境保护部开展了专项巡视。巡视组反馈称,建设项目环境影响评价方面存在六大问题:

    一是未批先建、擅自变更等环评违法违规现象大量存在,背后隐藏监管失职和腐败问题;二是有的领导干部及其亲属违规插手环评审批,或者开办公司承揽环评项目牟利;三是环评技术服务市场“红顶中介”现象突出,容易产生利益冲突和不当利益输送;四是环评机构资质审批存在“花钱办证”现象,后续监管不到位;五是把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患,而且加大权力寻租空间;六是地方环保部门环评审批中腐败问题易发。

    环保部党组副书记潘岳表示,要从改革体制入手,让环评机构与环保部门“完全脱钩、彻底脱利”,确保环评审批不受利益干扰。以事业单位改革为突破口,推进环评业务与环保系统所属的科研院所脱离,逐步解决环科院变成环评院、监测站变成环评站的问题。环评业务必须要由真正独立的环评中介服务机构、独立的市场主体来承担。

    根据环保部今年3月印发的《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》,2016年底前,全国环保系统所属环评机构与环保部门完全脱钩,其中环保部部属单位全资或参股的8家环评机构,2015年底前率先脱钩,逾期未脱钩一律取消环评资质。

    然而,“脱钩”后能否真正解决长期存在的“花钱办证”、“环评造假”、“权力寻租”等问题,业内认为仍有待观察。

    公众环境研究中心主任马军表示,仅靠环保部自上而下的监管是不够的,环评机构若要真正发挥作用,还需要引入社会的监督。环评制度是从美国开始的,他们的环评报告是需要完全公开的,有特别充分的公众参与的过程,哪个机构要是在这中间被发现评估质量低劣甚至造假的话,它的公信力很快就会丧失。而在我国,环评是一个封闭的过程,只有报告简本是公开的,且公开的时间只有10天。马军建议,相关制度必须进一步上升到立法层面。他表示,现行的《环境影响评价法》已经颁布实施十余年了,一些条款已经不能适应新的局面,需要加以调整,把公众参与的原则性规定进行细化并且大大加强。

    环评法的修改呼声渐高

    现行《环境影响评价法》颁布实施十多年来,已凸显出各种与环境社会经济发展不相适应的内容,有多个法条存在冲突,环评改革在政府部门、环评行业、社会组织等各个层面有着很大呼声。

    目前,环保部门从头到尾的环评管理流程,形成了完整的内部闭环,最终实质承揽了除污染企业自身责任以外的全部管理性责任,但是现成的管理机制使之缺乏监督,也无从问责。层出不穷的污染事故、环评违法等问题,说明现行的环评制度从制度、实施等各个层面都不同程度地出现了问题,应进行改革以保障环评对于环境保护的有效性。环评改革从社会结构和责任分担的角度来看,应分别理顺政府、市场、社会层面的责权利,以此来规范环评管理。政府为环评的管理主体,应改变现有的从头到尾的重载管理,仅从制度和监管两端着手,该市场的市场化,该社会的社会化。

    全国人大代表吴青在今年两会中提出议案阐述,新《环保法》增设的“政策环评”制度,极大地扩大了环评范围,而现行环评法对环评范围的规定仍然局限于与土地利用有关的以及可能造成不良环境影响的范围之内,与新环保法规定的“一切经济、技术政策以及开发利用有关的广泛范围”产生了明显冲突。此外,新《环保法》规定,除涉及国家秘密和商业秘密外,应当全文公开环境影响报告书,但现行环评法仅规定建设单位在报批环评报告前应举行听证会等,并无规定审批机关应公开环评报告全文,环评法在环评报告公开方面缺乏与新《环保法》对接的条文。

    中国政法大学教授曹明德认为,环评法若修改,应该让有公信力的第三方机构独立开展环评工作,而不是由主管他们的环保部门来批准报告和审批环评。应该把环评审批权交给大众,而不是各级环保部门。他还建议,对所有的规划都进行环境影响评价,因为规划环评会直接影响到具体项目环境影响评价工作的开展。此外,应该建立起对环评机构和环评从业人员的追责惩罚机制,对违法批准环评报告的机构和负责人,应该追究他们的行政和刑事责任。

    业内普遍认为,环评改革的总体目标应是提档瘦身、简政放权、社会参与,提档瘦身指的是从现在以建设项目环评为主提升到以规划环评、政策环评、项目环评并行,并着重于规划和政策环评,减少对非环境内容的评估和报告编写,加强环境影响评估以及其措施手段;减政放权主要指的是简化行政部门在环评流程内的管理内容,专注于制度和监管,其他的市场化、社会化;社会参与主要是指建立行业性组织以开展行业管理、行业自律等发展管理工作,培育环保组织等社会监督性力量,畅通公众参与的意见表达渠道和违法监督。

    据悉,目前环保部正在研究对环评制度的改革和对《环境影响评价法》的修改,环保部正就改革做前期调研工作,希望环评法的修改能够早日列入到人大工作计划中。

(原标题:公信力受诟病 “环评”改革已刻不容缓)

(来源:中国商报)